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“博弈談：中央和地方，事誰干？錢誰出？”賈康演講實錄
2013-10-25 17:26 來源：中國廣播網我要評論
著名財經專家、財政部財政科學研究所所長 賈康 （央廣網 于琦/攝）
央廣網財經北京10月25日消息，著名財經專家、財政部財政科學研究所所長賈康今天在經濟之聲主辦的《大國大時代——中國經濟十月談》系列時事報告會之十“博弈談：中央和地方，事誰干？錢誰出？”上做出精彩演講。
文字實錄：
剛才劉院長說在座的主要是中國社科院的研究生，這是一個很好的研討機會。我把自己作為研究者對于今天我們主題的認識，先做個匯報，希望得到大家的批評指正。
我們主辦方提了一個很形象的討論題目叫做“事誰干？錢誰出？”。我理解，這實際上必須把財稅體制做一個通盤的審視，不把這個體制勾畫一下，很難討論什么叫事誰干？錢誰出？我對社會上沸沸揚揚的關于財稅體制的議論，形成了一套看法。我先簡要的把自己的基本看法做個匯報，實話實說，這個題目相當宏大，我只能非常簡要的勾勒一下。
我們現在討論的財稅體制，通盤的評價和今后改革何去何從，要從我們改革開放之后，1994年有里程碑意義的分稅制改革形成的框架說起，前面劉校長已經把更早的一些歷史情況做了很好的勾畫，那么我現在接著要強調的是1994年分稅制改革，為什么要給它里程碑意義這樣一個高度評價？
我們認為，它的歷史性貢獻，是順應著小平南巡以后確立的社會經濟理論目標模式，三位一體，來規范政府與企業、中央與地區、公權與公民、經濟社會中間的基本關系。對它的總體認識，可能學者們還有觀察者們是見仁見智的，有些表述可能我跟劉校長也不會完全一致。我想，針對前一段時間媒體上所說的，1994年改革重啟集權時代，這個說法提出一個相反的看法，1994年的改革的實質，要加以肯定的和全面的改革探索，承前啟后的這樣一個重要的基本認識，不是集權，而是在分權的路徑上，終于在反復的探索，不光是改革開放以后的探索，包括從傳統體制下的探索，幾十年的行政性分權走不通，放亂收死的循環理念走出來了，有可能路越走越寬，但是我們現在還沒有達到這樣理想境界的經濟性分權。
分稅制如果說的全面點，是以分稅制為基礎的分級財政，分級財政勢在必行，中國這樣一個大國在我們的傳統體制下，一旦國家解決了開始的戰爭創傷，這樣幾年的過渡時期以后，就意識到不分級不行，做過分權的嘗試，以58年和70年為代表，最有力度的分權，走的都不太遠，很快就進入了混亂局面。改革開放以后，我們前面十幾年的分權，仍然是在隸屬關系組織財政收入的基本規則之下，但實際效果并沒有走出紊亂的局面，而形成了所謂諸侯割據等一系列問題。
而到了1994年，分稅制把過去，不論是強調集權還是分權情況，加以破除，讓所有的企業在稅法面前一律平等，稅后可分配的部分也有企業，根據產權規范和根據他們對于政策環境的判斷，自主分配，這就刷出了所謂公平競爭的一條起跑線，這是改革開放從上世紀80年代初期開始，探索了十幾年，終于經過了千辛萬苦，在1994年才基本上看到了一個框架的歷史性的進步，企業能夠有一條起跑線，公平競爭，各種不同隸屬關系下，不同經濟性質的企業，可以跨隸屬關系，跨行政區域，兼并充足，可以淡化官員身份，在解體得到淡化的這樣一個環境中間，越來越行使企業家職能，包括我們國有控股企業的高管，都可以在競爭的企業家市場上去產生等等，都是1994年解決的。
另外呢，中央和地方，在分稅制財政體制下，沒有體制周期之說了，不用一定，三年五年不變了，不要再那樣的算計，而是所有的體制問題擺在名面上，就是討論已經形成的分稅制，這樣的一個財力配制，以后怎么樣進一步動態優化的問題。運行至今，需要定下來以后5年不變的，給大家預期，我們這個預期更透明了，中央地方不必藏著掖著，大大的推進了整個政府資源配置和財政收支管理的規范化，就是在1994年分稅制改革之后，1996年水到渠成。
地方政府首先把預算外資金和制度外資金合并到財政存儲的狀態，我們已經把預算外資金的概念加以廢除，所有政府性財力在一個通盤預算體系里面，有了前所未有的透明度。當然還可以進一步的提高透明度。94年，把原來對自然人，也是納稅人征的稅，變成相對規范的個人所得稅，而現在呢，我們意識到個人所得稅旁邊，還必須進一步的發展探索房產稅，以及要研究討論未來是不是要推出遺產稅。
94年的體制是適應市場經濟，能夠真正讓千千萬萬的主體煥發活力，能夠讓主體對于未來有相對清楚的預期，能夠培育企業家精神，同時規范政府行為。等于各方面都給了一個框架，使我們在小平南巡以后確立的目標模式的追求方面，有了一個制度依托。也使我們看到，一些現在困擾我們的問題，是不是要回到94年那個方向和框架之下，找出它的真實原因，是因為深化改革不足帶來的問題？還是94年的改革重啟集權時代，而造成這個改革本身有問題？這是截然不同的兩種判斷。
我是堅持分稅制改革的方向、路徑、內在邏輯都和市場經濟同向，我們現在要解決的問題是深化改革的問題，而不是簡單指責，它是所謂重啟集權時代，因而否定了94年的改革。如果真正否定94年改革，那么再往下走，邏輯是什么？我們走回頭路，注定無出路。
我們如何準確理解分稅制所應該澄清的重要認識？第一，分稅制的邏輯起點是我們市場經濟目標模式集權之下，政府到底干什么？這個職能定位應該是，由立法機關授予的收支權。整個體制怎么深化改革？怎么理順他的種種關系？
我們現在碰到的特別突出的問題是，至今我們沒有一個“政府職能定位和他來決定的各級政府支出責任”一覽表，這個事權明細單，遲遲就是不能形成，為什么不能形成？實際上背后有很多的不同認識，比如說投資權益是不是可以明確，規定地方政府退出一般競爭性領域，這個投資權的爭議在1994年的時候，有的是知難而退了，沒有寫，這么多年過去，是不是可以寫？寫了以后，能不能夠真正按照市場經濟的要求，在現實生活中間去界定，都是我們遇到的考驗。
當然還有一系列技術性問題，市場經濟目標下政府做什么，那么就要解決既不越位，又不缺位，使政府能夠不錯位的做自己應該做的事情。十八大報告說處理好中國改革的核心問題，把事權能夠合理的界定清晰，形成可操作的明細單，那么后面跟著的就是應該通過我們最高權力機構，各級人大對政府授權，讓他們按照預算行使收支權。
第二個重要認識就是，事權分配，對政府收益規模、廣義宏觀經濟是起著大前提作用的。后面跟著的，當然還有宏觀稅負一個大體合理的水平之下的結構問題，我們現在中國，如果從實際的數據來看，我們的宏觀稅負按照和MF可比口徑對比，是處于發展中國家平均水平稍微靠下一點，不存在有些人所抨擊的中國宏觀稅負過重問題。
但必須承認，我們的宏觀稅負總量概念之下，如果分析他的結構，存在著非常明顯的問題，前面劉校長所說到的，我們的主要收入來源是間接稅，這個就是非常突出的問題，還有就是我們現在更細化的，正如收入的問題，比如說國有資產收益是不是更多的集中到國庫來，而不是留在國有企業自己的控制范圍之內等等。
這樣的一個事權范圍，對于政府收入規模做了既定之后，還要再往下衍生的。但是首先需要我們面對現實問題，在事權劃分為爭取，能夠走出一個實質性的步驟，就是按照客觀的要求，深化改革時，能不能盡快的由粗到細的，先形成一套和操縱相關的事權明細單，指出責任表。
要做的事情有了相對清晰的設計，跟著就要解決財政體制里面廣義的稅制收入。規范的收費，主要是地方政府的收費品種會多樣化一些，這個廣義是把所有的稅費合在一起。怎么樣使稅種的配制在屬性上、特點上，在通盤的方案上和各級政府的職能間實現相對的合理配置，有了這樣的一套配置之后，還必必須討論一個問題，因為有一定的規范性，這是分稅制的直接要求，但即使有了規范性，各地實際的稅收必然是高低不一的，比如說可以預想以后地方包括資源稅和不動產稅，資源稅主要針對中國資源富集的地區。
中國的資源匱乏地區恰恰分布在中西部，特別是西部欠發達地區。另外一個支柱就是以后要培育起來的不動產稅，這個不動產稅主要支撐力量，是在工商業達到一定發達程度的區域。不同地方的稅基，實際上在中國的區域差異特別明顯的經濟體里面，一定是高低不一�？陀^的存在著我們國家特別突出的橫向不均衡，這個情況在其他國家都存在，特別是大國，但中國的情況要比別的國家更加分化程度高的多。
過去有一個數據上的概念，澳大利亞說北方只有19萬人口的邊遠地方，人均收入水平和發達地區的像墨爾本，悉尼所在的維多利亞州，這些對比只相差不到20%。中國這樣一個地區差異非常明名的情況，一定要得到一種力量的校正，甚至有可能逐漸收斂，使各個地方社會成員享受改革開放的成果。
所以，在橫向不均衡的基本事實面前，我們必須找到一個中央政府出面，面對全局長遠利益的要求，加以調節的有效可持續的機制，因為收入和支出兩者在政府間劃分，遵循著不同的原則，中央本級、地方本級是必然不可能收支平衡的。所以客觀上的需要，是借鑒國際經驗，回到中國的實際情況，中央地方、縱向不均衡的自上而下的轉移支付制度，來調節地區間的橫向不均衡，這個命題我覺得應該非常清晰的確立起來。
我們1994年以后的改革在這方面作出了一系列努力，現在上級中國政府間財政關系的框架，第一行表現是，稅收和非稅收，第二個是，這些收入合成全國收入，在收入劃分里面也有些原則，中央收入開始做調整的時候，就是1994年分稅制，當時保地方既得利益，各路諸侯最后在妥協中接受中央政府的決心，啟動新的體制的稅收返還，這個稅收返還從中央收入移到了地方，成為地方可支配收入。
剛才劉校長提到倒扣基數，這個稅收返還形式上表現的是，越富裕的地區，得到的保證量越大，增量還有一個附加1：0.3的返還，實際上叫0.7：0.3返還。中央拿大頭，原來說返還的基數，在整個盤子里不斷萎縮，現在已經萎縮到很低的數，以后還會繼續萎縮。這是中國處理當時的利益沖突而采取的一種比較符合長遠發展的妥協。一般轉移支付收入使地方實際可支配的財權大大增加，一般性轉移支付叫做財力性轉移支付。一般轉移支付按照因素法確定，因素是各種各樣客觀的統計數據加在一起，按公式計算出來，真正得到支持的是欠發達地區，特別是像我們邊遠的西藏、新疆、青海等等。
轉移支付現在被人們批評的問題，主要是專項部分，專項部分已經在各個部門，特別是強調自己部門實權的情況下，被夸張到過多過爛。但是，有既得利益在這里面起作用，真正推進這方面的優化也不太容易。我們現在聽到關于很多地方跑部錢進的抱怨，其實主要就針對這些專項轉移支付。但不只是財政部，專項實際分散在各個部委，這個問題要在深化改革里面加以解決。不過，在框架上我們必須肯定，94年以后形成的分稅制改革在調節區域差異方面的作用。轉移支付之后，西部、中部和東部的差異明顯縮小。
這兩塊赤字所有的收入歸作一起，這就回到全國財政支出的總量概念下，中央地方的赤字合在一起加上其他的，是我們現在實際支出的總盤子。在這個過程中間，我們可以看到的是，分稅制形成的，使框架能夠大體得以實現的制度安排，它是不是適應市場經濟？實際上各級政府、職能合理化的要求，這里面的毛病和問題很多，因為深化改革不到位，但是我們不能夠簡單的從某些局部的感受。
我們還要在把一些基本觀點勾畫一下，如果前面既有事權又有財權方面的，這樣一些考察之后，原則上，我們的體制化改革，應該強調的是財與事權相適應，這兩者都非常重要，但是，這兩者屬于一種遞進關系，而不是平行關系。
更多的學者愿意用財權與事權相匹配，后來財政部的領導說，實際上現實中間不可能這樣的匹配，中央的事權，不是在每一個地方政府都能對應上的，必須介入轉移支付調整以后的因素。
應該強調什么呢？當時執筆的寫作班子最后歸結為強調財力與事權相匹配，就不再提財權與事權相結合這樣的表述。但實際的結果，去掉了財權，跳過財權直接談財力與實力相匹配，并沒有解決這個問題。
很多地方同志說，你把本地共享稅的部分，做單獨的處理就匹配了，這個里面就包含著一種危險，如果每個地方都這么做，一旦開這個口子，那么就一發不可收，所有的地方一對一談判，變成了一個1994年基本框架轟然倒塌的倒退。
比如說，青海的同志可以非常有依據，中央拿75%的增值稅，你如果調到中央只拿55%，我財力與事權相匹配了。中央要給青海開這個口子，新疆、西藏會馬上跳出來說，我這比青海有更多的特殊因素，我要提高到55%或者65%。中部地區過去已經說他們受冷落，他們不東不西，一旦你有前面的那些鋪墊，中部地區肯定要求給他們也要調，而且中部地區從人均財力來看一直是墊底的，這是基本情況。
中西部地區，人口大省、農業大省、人均財政可支配的收入指標，一直是全國墊底，你要給西部、中部都調完了，剩下的沿海地方坐的住嗎？我們也必須調，過去多年來始終穩定不下來的就是各地跟中央討價還價，苦樂不均，整個的這些必定卷土重來，我們1994年改革以后所堅持的就是前面所有的這些，一刀切，增值稅75%，所得稅65%歸中央，這條規則在北京、上海如此，到了西藏、青海也如此。
所有擺不平的事情，靠規范轉移支付去擺平，我們可持續的規范性，防止大家一起跑步前進，各種路數釋放出來造成紊亂局面，可能造成尋租、混亂場面。這樣的問題，實際上在全國考慮上是事關深化分稅改革命運的。
所以我要多說幾句，這樣的一種財權和事權必須一并考慮，應該在以后的改革的指導表述中體現出來。財權和事權，這兩個是一個墊底的遞進關系，他不是一個平衡關系，不是一個可以執行一種，就可以說清楚的關系，那么比較適當的中央地方財力占比是多少？其實簡單的就現在到底是對半分，還是六四分，還是其他的什么比例分，這都沒有意義，財權和事權分配，一定是在政府處理經濟分權制度各個環節之后，自然生成的。
這個自然生成的環節里面的要領，就是在整個鏈條上應該是在扁平化的前提下，按照中央、省、市縣三層級，合理的事權開始，推進到設計各自一級合理的財權。
財權的關鍵是稅基，然后推到各級有現代特征，完整透明、接受公眾監督，重新反映公眾意愿，在各級人大審批后形成一個可以得到嚴格執行，進而可以推行問責制，通過績效考評約束官員。這三級預算后，還要跟著的是，三級產權和債權，這一套理順了以后，再考慮：中央地方生成的比重到底是多少？
再往后跟上中央、省兩極自上而下的轉移支付，以及以后要探索發展的某些地區性的橫向轉移支付，最后要形成市場經濟體制的事權和財權相適應。那個情況下，就是基層財政困難，基本可以得到緩解，哪怕最差地方，地方政府也可以使自己的職能的履行。在表現形式上，是財力與事權相匹配，這樣的改變思路和要領，如果能夠得到確立，我們現在1994年改革以來，所有的問題包括基層財政困難，地方已經負債到了天文數字，還有大家都在批評的土地財政等等問題，都能解決。有些人把板子打在1994年分稅制身上，.錯了!
1994年以后，財政體制運行不如人意，甚至被人們詬病的毛病出在哪？不是出現在分稅制上，恰恰出在1994年，省以下的體制遲遲不能進入分稅制。中國現在不要說欠發達地方，就是最發達的地方——沿海地區，也沒有進入分稅制狀態，而實際上，各地形成的是五花八門、討價還價的色彩非常濃厚，分層制和包干制正式分化，深化改革在省以下受阻，分成制和包干制在過渡中間“土地財政偏多、地方隱性負債”這樣一些風險積累等等，都是由此而來。板子打在分稅制身上，是打錯了地方，而且很可能引出對全局、對改革有顛覆性的錯誤結論，這些需要再強調一下。
我們還提出了一些改革的要領，總體來說要強調財稅的改革，現在至少要最小，一攬子做配套考慮，而且要適應十八大決策，強調五位一體的全面配套。這里面在省市縣三級，怎么樣一步一步的通過深化改革，去逐步接近理想境界，有很多具體的劃清事權，構建地方稅體系，推進稅制改革，還有一些非常重要的技術性考慮。
在通盤審視之后，我們特別強調的就是，財政稅收的問題有一些專業的性質，平常一般的觀察者，更多感受的是某些局部和某些自己覺得沒有理順的地方，但是客觀的需要，是我們一起要在迎接三中全會的情況下，也是在今后從短期到中長期情況先不可回避的。
推進配套改革的趨向之下，要把方方面面的意見發表出來，現在中國社會上，雖然各種刺耳的聲音不斷，但是實話實說，理性的聲音似乎并不多。我們今天的討論，我深信各位都是帶著自己的學養基礎而來，我們可以有觀點的交流和碰撞，理性討論的態度，來看看我們現在面信的真問題怎么改，深化財稅改革，理順通盤的這樣一些關系，解決好事誰干、錢誰出的問題，我們到底應該形成一些什么樣的基本共識。謝謝。
編輯：吉媛媛
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