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發(fā)改委國(guó)土研究所副所長(zhǎng) 高國(guó)力（央廣網(wǎng) 于琦/攝）

　　央廣網(wǎng)財(cái)經(jīng)北京10月22日消息，國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)研究所副所長(zhǎng)高國(guó)力今天在經(jīng)濟(jì)之聲主辦的《大國(guó)大時(shí)代代——中國(guó)經(jīng)濟(jì)十月談》系列時(shí)事報(bào)告會(huì)之七“農(nóng)村談：農(nóng)民與土地是歷史性地說(shuō)再見(jiàn)了嗎？”上做出精彩演講。

    文字實(shí)錄：

　　高國(guó)力：各位朋友，今天下午我非常高興有這么一個(gè)機(jī)會(huì)來(lái)一起探討關(guān)于農(nóng)民和土地的問(wèn)題。剛才溫教授發(fā)表了一個(gè)非常引人深思的演講，從深層次站在歷史的角度，對(duì)農(nóng)民和土地做了全方位的闡述發(fā)人深思。我今天想站在這，更多地從市、鎮(zhèn)的角度來(lái)談我今年的研究、調(diào)研和思考的一些觀點(diǎn)。我今天的題目想圍繞“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略視角下的土地政策調(diào)整”這么樣一個(gè)題目，來(lái)談我關(guān)于農(nóng)民、關(guān)于農(nóng)村和關(guān)于土地的一些認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。

　　首先我想講第一方面，關(guān)于城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。新一屆中央政府領(lǐng)導(dǎo)上任之后提出了新型城鎮(zhèn)化，國(guó)家發(fā)展改革委正在牽頭編制新型城鎮(zhèn)化的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。這個(gè)稿子應(yīng)該說(shuō)是數(shù)易其稿反復(fù)征求相關(guān)部委、地方、社會(huì)各界的意見(jiàn)，為什么？因?yàn)橹袊?guó)的城鎮(zhèn)化從上世紀(jì)80年代啟動(dòng)，中間經(jīng)歷了應(yīng)該說(shuō)很多的階段和過(guò)程，發(fā)展到現(xiàn)在，為什么叫新型城鎮(zhèn)化，所謂的新型城鎮(zhèn)化就是基于我們改革開(kāi)放以來(lái)三十年，相對(duì)粗放、相對(duì)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化而言。那么我想在這講，新型城鎮(zhèn)化提出的這么一個(gè)基本的背景和考慮，是什么樣的呢？

　　大家應(yīng)該知道，上世紀(jì)80年代之后，我們國(guó)家的城鎮(zhèn)化率，每年的城鎮(zhèn)化率大約在一個(gè)百分點(diǎn)左右，快的年份有1.2%、1.3%，慢的年份有0.8%、0.9%，大致有一個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化的速度，通行的這么多年，去年年底，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，我們的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%。按照最新統(tǒng)計(jì)口徑，不僅包括戶(hù)籍城鎮(zhèn)人口，還包括長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)以上的城市，居住、打工超過(guò)半年以上的都統(tǒng)計(jì)在這個(gè)范圍之內(nèi)，所以這個(gè)數(shù)字，我們把它叫做半城鎮(zhèn)化，或者叫虛城鎮(zhèn)化，或者是帶有一點(diǎn)泡沫的城鎮(zhèn)化。

　　那么真正具有城鎮(zhèn)戶(hù)籍、享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的，我們的城鎮(zhèn)化水平，有多少呢？是只有35%，我們把他叫做城市城鎮(zhèn)化，15%是個(gè)差距，就是長(zhǎng)期工作、打工在生活城市以上地區(qū)的1.26億農(nóng)民工。這個(gè)數(shù)量的農(nóng)民工現(xiàn)在存在著很多的問(wèn)題，他們到底在農(nóng)村生產(chǎn)生活還能維持多長(zhǎng)時(shí)間？他們?cè)诔擎?zhèn)里面到底享有了哪些方面的基本公共服務(wù)，這兩個(gè)問(wèn)題都是新型城鎮(zhèn)化下一步要化解或者逐步探索解決的問(wèn)題。

　　縱觀我們城鎮(zhèn)化走過(guò)的路，我個(gè)人覺(jué)得我們有三個(gè)方面的特點(diǎn)，第一個(gè)特點(diǎn)，就是我們長(zhǎng)期說(shuō)來(lái)的，我們的工業(yè)化，或者是城鎮(zhèn)化、智慧工業(yè)化，也就是說(shuō)我們改革開(kāi)放以來(lái)，我們更多的是加快了以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，但是由于我們對(duì)戶(hù)籍實(shí)行非常嚴(yán)格的管制，我們很多人都固化在農(nóng)村，固化在中小城市以下，所以他們沒(méi)有相應(yīng)的轉(zhuǎn)化身份，沒(méi)有相應(yīng)的進(jìn)城，所以我們這種過(guò)程由于我們計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于我們戶(hù)籍制度的問(wèn)題，導(dǎo)致我們的工業(yè)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)的超前于城鎮(zhèn)化。

　　第二個(gè)特點(diǎn)，我們中國(guó)的城鎮(zhèn)化存在一個(gè)，特別是近幾年以來(lái)，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，什么意思呢？很多人口進(jìn)城打工了？大家沒(méi)有真正轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)人口，但是我們?cè)絹?lái)越多的地方政府，把農(nóng)村用地征用為城鎮(zhèn)用地，占用了大量的耕地、基本靠農(nóng)田來(lái)發(fā)展各種各樣的產(chǎn)業(yè)人群，所以導(dǎo)致很多城市、土地城鎮(zhèn)化的速度非常之快，也就出現(xiàn)了所謂的各種類(lèi)型的空城，鬼城，沒(méi)有人氣的新城、新區(qū)。講到這，我專(zhuān)門(mén)查閱了我們研究院前不久專(zhuān)門(mén)發(fā)布的一個(gè)研究報(bào)告，來(lái)證明我們國(guó)家土地城鎮(zhèn)化的速度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)的快于人口城鎮(zhèn)化的速度。我們這邊有一組數(shù)據(jù)，1996年以來(lái)，我們的城鎮(zhèn)的面積從1.3萬(wàn)平方公里，擴(kuò)大到2011年5.3萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)了3.1倍，而同期的城鎮(zhèn)人口呢，從只有3億，增加到6.9億，僅增長(zhǎng)1.1倍，所以從這個(gè)速度可以看到，我們的土地，我們大量的農(nóng)村土地征用，占用速度是非常之快的，這么一種結(jié)果，就導(dǎo)致我們國(guó)家城鎮(zhèn)用地的增長(zhǎng)彈性指數(shù)。

　　也就是說(shuō)，實(shí)際上就是城鎮(zhèn)用地的增長(zhǎng)速度，達(dá)到2.8%，遠(yuǎn)高于國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的1.12%這么一個(gè)合理的范圍，這跟國(guó)際上相比也是非常之高。最終一個(gè)結(jié)果，城鎮(zhèn)化用地這是不爭(zhēng)的事實(shí)，問(wèn)題是我們用地的速度過(guò)快，規(guī)模過(guò)大，布局非常的不均衡，就導(dǎo)致我們國(guó)家實(shí)際上真正的人口的密度，不僅沒(méi)有升高，反而下降。但是對(duì)于中國(guó)這樣的國(guó)情，這樣的國(guó)家來(lái)講，我們很多的地方是需要人口進(jìn)一步的聚集。第二，人口密度進(jìn)一步的增大，那么我這里的數(shù)據(jù)，2012年全國(guó)的地級(jí)市城的人口密度是每平方公里265個(gè)人，市轄區(qū)是每平方公里618個(gè)人，既使是上海，也僅是達(dá)到每平方公里2268個(gè)人，首爾每平方公里16700，羅馬每平方公里2950人，我們的人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致我們很多的城市建成之后沒(méi)有起到相應(yīng)的集聚人口的作用，這是第二個(gè)特點(diǎn)。

　　第三個(gè)特點(diǎn)，也就是中國(guó)的城鎮(zhèn)化超過(guò)30%以后，美國(guó)地理學(xué)家長(zhǎng)期研究國(guó)際上幾十個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的演變規(guī)律，得到一個(gè)S形曲線(xiàn)，中國(guó)不論是名義的52%，還是真實(shí)的35%，都已進(jìn)入到了城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段。那么在這個(gè)時(shí)期，我們的城鎮(zhèn)化確確實(shí)實(shí)是需要由原來(lái)傳統(tǒng)的重土地而不重人、不重質(zhì)量、不重效應(yīng)，也就是所謂的新型城鎮(zhèn)化來(lái)轉(zhuǎn)變，那么新型城鎮(zhèn)化的方向是什么呢？

　　在十八大報(bào)告中已經(jīng)明確的表明了，所謂的新型城鎮(zhèn)化，我認(rèn)為就是八個(gè)字，第一，集約。我們?cè)俨荒茏摺按宕妩c(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”、特大城市、攤大餅式這種城鎮(zhèn)化發(fā)展道路了，所以一定要實(shí)現(xiàn)土地資源、水資源、農(nóng)礦資源的集約利用。第二個(gè)方面，綠色。北京的霧霾也好，西北的沙塵暴也好，都說(shuō)明了我們城鎮(zhèn)化帶來(lái)的環(huán)境的負(fù)效應(yīng)太大了，所以未來(lái)的城鎮(zhèn)化，不論是產(chǎn)業(yè)，還是生活都應(yīng)該追求環(huán)境的友好和生態(tài)的保護(hù)。第三方面，智能。國(guó)家環(huán)保部，住建部正在推行智慧城市建設(shè)，我認(rèn)為這也是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略方向，讓更多城鎮(zhèn)以上的地方，更多的老百姓，更多的農(nóng)民進(jìn)城之后，享受生產(chǎn)生活、就業(yè)基本公共服務(wù)的便利，實(shí)現(xiàn)了智能化。最后一方面，人本化。也就是說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化，最終的，說(shuō)一千到一萬(wàn)，硬件也好，軟件也好，大城市也好，中小城市也好，都要圍繞“人本”的最終目的，來(lái)發(fā)展，來(lái)規(guī)劃和建設(shè)，并且我個(gè)人一直有個(gè)觀點(diǎn)，因?yàn)槌擎?zhèn)化在“十二五”甚至今后一段時(shí)期，仍然維持每年一個(gè)點(diǎn)左右的增長(zhǎng)速度，意味著我們的人口每年有1300萬(wàn)要從農(nóng)村進(jìn)城，居住半年以上，我們?cè)诤芏嗟胤揭埠粲酰�我們�(cè)陉P(guān)注城鎮(zhèn)化每年一個(gè)點(diǎn)增長(zhǎng)的同時(shí)，因?yàn)檫@個(gè)很關(guān)鍵，很重要，我們城鎮(zhèn)化是快速推進(jìn)階段，各級(jí)政府都需要這個(gè)數(shù)字，但是我呼吁，要更加關(guān)注已經(jīng)被包含在52%以?xún)?nèi)的2.6億農(nóng)民工真實(shí)城鎮(zhèn)化，要解決他們進(jìn)城之后的就業(yè)、住房、看病、上學(xué)。所以，這是新型城鎮(zhèn)化方向。從意義上講，為什么在這個(gè)時(shí)候，又重提新型城鎮(zhèn)化，為什么新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃到目前為止遲遲沒(méi)有出臺(tái)？原來(lái)計(jì)劃是下半年要召開(kāi)全國(guó)的城鎮(zhèn)化的工作會(huì)議，應(yīng)該說(shuō)在建國(guó)以來(lái)以城鎮(zhèn)化為專(zhuān)題召開(kāi)中共中央和國(guó)務(wù)院的專(zhuān)題會(huì)，這應(yīng)該是說(shuō)第一次。但是這個(gè)會(huì)也沒(méi)有召開(kāi)，我想會(huì)召開(kāi)的。在這個(gè)會(huì)上，將會(huì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的政策、方向、戰(zhàn)略都會(huì)提出一攬子的安排。主要的原因還是在于新型城鎮(zhèn)化，中央和地方，理解的尺度不一樣，中央是既希望于要節(jié)約、理性、要新型，地方上是要加快建新城，要建新區(qū)，要讓更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)人口，說(shuō)白了要更多的政績(jī)工程。

　　從新型城鎮(zhèn)化未來(lái)的意義上來(lái)看，我想首先搞新型城鎮(zhèn)化，就是要節(jié)約我們國(guó)家本來(lái)就已經(jīng)非常短缺、非常緊張、非常嚴(yán)峻的資源環(huán)境承載能力。如果再這樣下去，我們?cè)俑氵@么多的園區(qū)、再搞這么多的新城，我們沒(méi)有那么多地，我們沒(méi)有那么多的水可供。所以，第一點(diǎn)意見(jiàn)就是要節(jié)約，第二點(diǎn)意見(jiàn)就是擴(kuò)大內(nèi)需。我們中國(guó)13億人口，資料片中是9億農(nóng)民，我們官方數(shù)字已經(jīng)是7億城鎮(zhèn)人口了，真正農(nóng)民只有6億，將來(lái)城鎮(zhèn)人口的消費(fèi)一定水平。彩電、冰箱、電視都已經(jīng)基本飽和，城鎮(zhèn)人口面臨的是升級(jí)換代，是買(mǎi)房、買(mǎi)車(chē)、出國(guó)教育旅游，但是目前遇到的很多的環(huán)境上的障礙和限制，真正支撐和推動(dòng)未來(lái)中國(guó)內(nèi)需的，恰恰是隱含在廣大的農(nóng)村和農(nóng)民身上的消費(fèi)需求。農(nóng)民他們家里對(duì)洗衣機(jī)、冰箱、彩電這些耐用消費(fèi)品的需求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有飽和，恰恰需要依靠他們，來(lái)支撐整個(gè)中國(guó)下一步的內(nèi)需。所以第三個(gè)意義就是有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)日益拉大的差距。

　　第四點(diǎn)實(shí)際上新型城鎮(zhèn)化，也有助于緩解中國(guó)非常懸殊的地區(qū)差距。中國(guó)的東部農(nóng)村和歐洲的很多鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)也相差無(wú)幾。你去昆山看，蘇州看，很多城里人愿意到農(nóng)村去居住、買(mǎi)房、就業(yè)。但是你到西部去看青海、新疆、甘肅的農(nóng)村，說(shuō)句不合適的比喻，可能跟非洲的某些村落也有相似之處。在這種情況下，我們所謂的新型城鎮(zhèn)化就是讓中國(guó)非常懸殊的東西部差距，能夠在新型城鎮(zhèn)化的旗幟之下，得到緩解，緩解差距，能夠?qū)崿F(xiàn)所謂的共同協(xié)調(diào)的富裕和發(fā)展。我想這是我想講的第一大方面，圍繞新型城鎮(zhèn)化為什么這個(gè)時(shí)候提出來(lái)。

　　所以我想講的第二個(gè)問(wèn)題，是近年有關(guān)土地所暴露出來(lái)的突出問(wèn)題，這是我本人在發(fā)改委全國(guó)各地調(diào)研所觀察到的、所看到的，包括一些內(nèi)部完善資料所聽(tīng)到的，進(jìn)行了梳理。第一個(gè)問(wèn)題，征地的糾紛，這幾年是日益的增多，我想這個(gè)不多說(shuō)，很多同志通過(guò)新聞媒體、通過(guò)電視，發(fā)現(xiàn)了這方面的問(wèn)題，很多地方，征地糾紛引發(fā)的群體事件都已經(jīng)成為了當(dāng)?shù)氐牡谝淮笫录�，也是每年兩�?huì)期間要重點(diǎn)盯防的主要領(lǐng)域。所以這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)引起了中央和地方各部門(mén)的重視，所以圍繞征地糾紛當(dāng)然類(lèi)型很多，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，征地規(guī)模太大，程序不合法，強(qiáng)拆強(qiáng)占等等，這是第一個(gè)問(wèn)題。

　　第二個(gè)問(wèn)題，地方政府過(guò)多的依賴(lài)土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，賣(mài)地財(cái)政已經(jīng)成為很多地方、城市政府運(yùn)轉(zhuǎn)的主要來(lái)源。很多地方的財(cái)政稅收可能只有很少，但是他的土地財(cái)政收入，是幾倍于他的財(cái)政稅收，這是顯然不正常的，帶來(lái)了土地的這種泡沫。據(jù)不完全的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，官方公布了一個(gè)數(shù)字是12萬(wàn)億以上，當(dāng)然也有其他部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，有15萬(wàn)億以上，甚至有20萬(wàn)億以上，總之地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為影響地方程序運(yùn)行健康的一個(gè)重要方面，所以中國(guó)，我們因?yàn)橛蓄A(yù)算法，不允許地方財(cái)政列支預(yù)算赤字，當(dāng)然也就不存在地方政府的破產(chǎn)。如果說(shuō)允許地方破產(chǎn)的話(huà)，美國(guó)底特律那樣的城市，在中國(guó)很可能會(huì)有很多，其中土地財(cái)政的收入，就是和整個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)的，這是第二個(gè)問(wèn)題。

　　第三個(gè)問(wèn)題：耕地的流失，直接影響了國(guó)家的糧食安全。中國(guó)在改革開(kāi)放初期的時(shí)候，當(dāng)時(shí)我們整個(gè)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)有很多的補(bǔ)貼，當(dāng)時(shí)很多地方為能多報(bào)農(nóng)田指標(biāo)，能夠多獲得國(guó)家對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)助，所以把好多山區(qū)、丘陵、坡地也都列為基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)了，所以現(xiàn)在工業(yè)園區(qū)就成用地了，發(fā)現(xiàn)很多的基本農(nóng)田實(shí)際上并不是真正的沃土良田，都是當(dāng)年為了去多套用中央的補(bǔ)助，而是一些肥力并不高的土地，所以出現(xiàn)了很多這種怪事，產(chǎn)生這種情況。而現(xiàn)在地方上由于追求大力發(fā)展，占用了大量的土地和耕地，當(dāng)然了，越是平地，越是耕地，越是靠近城區(qū)的，靠近城鎮(zhèn)的土地越容易被征，但往往確實(shí)是低級(jí)農(nóng)田，本質(zhì)偏遠(yuǎn)的坡地、荒地、秋林反而沒(méi)有投資者，為什么呢？偏遠(yuǎn)，投資高、投入大，所以反而把他列成基本農(nóng)田，所以就出現(xiàn)了這樣的事情。

　　我想，耕地流失的問(wèn)題也是日益的嚴(yán)重，我們定的是18億畝的紅線(xiàn)，大家可以算，18億畝就是120萬(wàn)平方公里。所謂的紅線(xiàn)，實(shí)際上是基于未來(lái)誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人的考慮，不能夠突破，關(guān)鍵是中國(guó)剩下的可用地非常少，我們廣大的中西部，絕大部分是山、荒山、丘陵，是不能利用的，是所以真正適合生產(chǎn)的土地，主要布局在中國(guó)的東部沿海和中國(guó)的部分地區(qū)，這一點(diǎn)可憐的可用的平地、好地，我們首先要拿出120萬(wàn)平方公里，要做良田，做土地，所以我們不能夠去奢侈，不能夠去粗放，不能夠去浪費(fèi)。所以我經(jīng)常講這個(gè)案例的時(shí)候，經(jīng)常說(shuō)我們學(xué)不起美國(guó)，也學(xué)不起歐洲，我建議學(xué)日本、學(xué)香港、臺(tái)灣，學(xué)他們的土地管理、他們的土地政策，這是第三個(gè)問(wèn)題。

　　第四個(gè)問(wèn)題，新城新區(qū)的建設(shè)，過(guò)多過(guò)爛。前不久在中央的一個(gè)高層會(huì)議上，總書(shū)記的講話(huà)中，專(zhuān)門(mén)列舉了某家研究機(jī)構(gòu)的研究結(jié)果，統(tǒng)計(jì)了全國(guó)省會(huì)城市和地級(jí)市目前在規(guī)劃開(kāi)發(fā)新城新區(qū)的數(shù)量，具體數(shù)字我記不清楚了，居然每個(gè)省會(huì)城市都在建設(shè)一個(gè)以上的新城、新區(qū)，地級(jí)市在建設(shè)2-3個(gè)以上的新城、新區(qū)。這種速度和數(shù)量，首先，中國(guó)有那么多的土地支撐嗎？第二個(gè)，建成之后有那么多人去住嗎？建成了之后去做什么呢？發(fā)展什么呢？所以我認(rèn)為，很多地方出現(xiàn)了新城、新區(qū)的比賽，競(jìng)賽、攀比，而對(duì)新城新區(qū)建成之后搞什么產(chǎn)業(yè)、搞多大規(guī)模、人口能夠達(dá)到多少？人口從哪里來(lái)？都沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)全面的論證，所以之后就出現(xiàn)了新聞媒體報(bào)道的非常多的怪事，包括今天早晨的新聞，北京和天津的中間，有一個(gè)叫京津新城，非常奢侈、豪放的土地面積，三千多棟別墅，發(fā)人深思，這是第四個(gè)問(wèn)題。

　　第五個(gè)問(wèn)題：產(chǎn)業(yè)園區(qū)的占地粗放、類(lèi)型多樣，占地規(guī)模不斷的增加和擴(kuò)散，我想自從2003年國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)清理整頓之后，整個(gè)所謂的開(kāi)發(fā)區(qū)全國(guó)規(guī)定只有兩級(jí)可以設(shè)立，就是國(guó)家跟省可以設(shè)立，市縣以下一律不可以設(shè)置，他們?cè)O(shè)立了很多產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，產(chǎn)業(yè)集中區(qū)等等，并且通過(guò)一區(qū)十園等多種變相的，隱蔽性的模式來(lái)達(dá)到產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)散、外溢、占地等這么一種結(jié)果，所以就導(dǎo)致了很多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地。你去看一下它的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)房非常之少，但是它的馬路、綠地可以跟國(guó)際領(lǐng)先水平相媲美，這一看就是一種叫做財(cái)大氣粗，還是大手大腳呢？沒(méi)有真正體現(xiàn)節(jié)約土地的理念。

　　第六個(gè)問(wèn)題：農(nóng)村的撂荒，農(nóng)村住房的閑置，留守群體的問(wèn)題，也是日益的積累和爆發(fā)，剛才溫教授也涉及到這個(gè)問(wèn)題，這是一個(gè)問(wèn)題的兩面，2.6億的農(nóng)民工里面，其中1.6億元跨省農(nóng)民工，9000多萬(wàn)是在本省打工就業(yè)，這種結(jié)果就導(dǎo)致很多地方的年輕人，80后、90后的新生代農(nóng)民工。他們是不愿意回到農(nóng)村種地，也不會(huì)再去跟土地打交道，所以導(dǎo)致很多的土地沒(méi)有人耕種。雖然國(guó)家加大了政策，但是很多土地仍然存在這種問(wèn)題，這是人人非常感到擔(dān)憂(yōu)的事情。長(zhǎng)此下去，我們農(nóng)業(yè)誰(shuí)來(lái)搞，我們的糧食誰(shuí)來(lái)保證？如果說(shuō)中國(guó)在土地撂荒，沒(méi)有人搞耕種，世界誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活我們。與此同時(shí)，很多80后、90后的農(nóng)民工，在農(nóng)村蓋一套宅子，在城里打工辛辛苦苦攢錢(qián)，回到農(nóng)村，蓋一套房子結(jié)婚，然后又進(jìn)到城里打工，那套房子只是在過(guò)年時(shí)候用到，所以實(shí)際上相當(dāng)一部分住房都是閑置，就導(dǎo)致在城里住地下室，在農(nóng)村很多很漂亮的二層樓、三層樓閑置。相關(guān)的就是留守的兒童、妻子、老人，以及他們的精神問(wèn)題都在日益的積累。

　　這些問(wèn)題都在暴露、顯現(xiàn)，有的在日益的積累，更加的嚴(yán)峻，如果不對(duì)這些問(wèn)題引起一些重視，我想未來(lái)的中國(guó)的農(nóng)村也好，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化也好，中國(guó)都會(huì)受到影響。

　　我想說(shuō)的第三大問(wèn)題，就是農(nóng)村改革之后的基本表現(xiàn)，剛才我說(shuō)了那么多，新型城鎮(zhèn)化也好，很重要的一個(gè)根源就是我們目前的農(nóng)村土地制度的改革相對(duì)滯后。首先，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)仍然不清，很多人說(shuō)是憲法里說(shuō)了，城市土地國(guó)家所有，農(nóng)村土地集體所有，那么問(wèn)題是集體現(xiàn)在的理解，既可以是村民小組，也可以是村委會(huì)，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地級(jí)政府，只要是農(nóng)村地區(qū)的都可以是村集體，既是他的，也是你的，那誰(shuí)都不是。這次2002年國(guó)家搞了土地確權(quán)辦證，明確了集體土地的確權(quán)，但是也只是確權(quán)到了集體。農(nóng)民只是擁有使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、在這種情況下，很難保證農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地真正的擁有，他的使用和真正收益權(quán)的意見(jiàn)。我這也有一個(gè)研究報(bào)告中的對(duì)這個(gè)問(wèn)題的深層次的分析。

　　那么第二個(gè)問(wèn)題就是目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)仍然不規(guī)范、不完善，盡管現(xiàn)在很多地方也出現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)讓、出租等等。但是據(jù)我們調(diào)研中得到的，很多就是我進(jìn)城打工，通過(guò)口頭協(xié)議，通過(guò)不規(guī)范的書(shū)面協(xié)議，租給鄰居了，或者租給本村的親戚了，這種情況就會(huì)導(dǎo)致遇到一些政策的時(shí)候，引發(fā)很多糾紛，并沒(méi)有真正的讓土地實(shí)現(xiàn)土地農(nóng)民自己做主的置換、多家入股等等這種很規(guī)范的方式，所以我想是第二個(gè)大問(wèn)題。

　　第三，農(nóng)村土地的發(fā)展不足，現(xiàn)在我們現(xiàn)行的土地制度下，集體所有的耕地、林地、草地和宅基地不具有抵押擔(dān)保的形勢(shì)，所以農(nóng)村等于是一無(wú)所有，所以能不能夠，為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工也好，在城鎮(zhèn)搞一些創(chuàng)業(yè)也好，提供金融擔(dān)保支持？盡管有些地方搞了一些荒地的抵押、林權(quán)的抵押做了一些探索，但是應(yīng)該說(shuō)非常的不成熟，非常的不規(guī)范，嚴(yán)格的講，圍繞這一塊優(yōu)勢(shì)的工業(yè)還沒(méi)有形成規(guī)模。

　　第四個(gè)問(wèn)題就是我剛才說(shuō)的很多次的很多次的，征用補(bǔ)償非常的不合理。在現(xiàn)在的國(guó)家的土地管理下面，農(nóng)民從征地中獲得的補(bǔ)償，已經(jīng)有上限，就是土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，上限是三十倍，有的還大部分可能達(dá)不到，15倍，10倍，所以說(shuō)更多的是被當(dāng)?shù)氐牡胤秸�府和投資者，或者叫開(kāi)發(fā)商，被他們進(jìn)行操縱，農(nóng)民基本上沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的能力和手段。

　　所以說(shuō)，不管這個(gè)問(wèn)題是做高收益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，還是做一般性的商貿(mào)流通項(xiàng)目，還是做一些其他項(xiàng)目，因?yàn)椴煌�的征地，開(kāi)發(fā)不同的項(xiàng)目，產(chǎn)值不一樣，農(nóng)民獲取的補(bǔ)償應(yīng)該有所差別，但是農(nóng)民幾乎就是獲得非常低端的補(bǔ)助，給農(nóng)民一點(diǎn)補(bǔ)償，農(nóng)民獲得這個(gè)之后，既不能解決他的啟動(dòng)資金問(wèn)題，更不能養(yǎng)活自己的基本生活問(wèn)題，就成了所謂的三無(wú)人員，無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)房，所以我想這是第四個(gè)改革的滯后。

　　第五，就是對(duì)農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行的土地制度在農(nóng)村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上基本上空白的。農(nóng)村的大量的宅基地，檔次、建設(shè)年限、投入都不一樣，怎么能簡(jiǎn)單的按照附著物來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償呢？特別是下一步，農(nóng)村土地整體的一個(gè)很大的方向，就是讓要求越來(lái)越多的宅基地化整為零，通過(guò)整合、通過(guò)新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，要盤(pán)活宅基地的潛力，而恰恰我們對(duì)農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償，沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法，這就為下一步宅基地如何流轉(zhuǎn)、如何入市，如何交易買(mǎi)下了很大的隱患。

　　最后一個(gè)問(wèn)題，從新型城鎮(zhèn)化入手講了報(bào)出來(lái)的問(wèn)題，又講了農(nóng)村土地制度改革的滯后，那么下一步土地制度調(diào)整的方向應(yīng)該往哪里走？我想11月上旬召開(kāi)的三中全會(huì)，應(yīng)該會(huì)對(duì)這個(gè)問(wèn)題有所涉及，當(dāng)然涉及的力度有多大？涉及的深度有多深？這都還是未知的，因?yàn)楫吘惯@個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為影響中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，甚至影響下一步新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的一個(gè)重要問(wèn)題。

　　那么土地政策調(diào)整的方向，有哪些方面呢？我想到了以下幾個(gè)方面：第一，要規(guī)范兩個(gè)掛鉤，所謂兩個(gè)掛鉤就是國(guó)土部、住建部陸續(xù)推出的兩個(gè)掛鉤，就是下一步的農(nóng)村建設(shè)的用地的減少，和城鎮(zhèn)用地的增加要掛鉤，什么意思呢？就是我們中國(guó)的地非常緊缺，不能夠再無(wú)限制的征用了。把農(nóng)村建設(shè)用地的覆蓋整理要掛鉤，這是第一個(gè)掛鉤。第二個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，要跟城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的規(guī)模，要掛鉤。不能搞那么多新城、新區(qū)，我要看你容納了多少外來(lái)的農(nóng)民工，我來(lái)批準(zhǔn)多少規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。我想這兩個(gè)掛鉤已經(jīng)在前面，包括長(zhǎng)三角地區(qū)，都在搞試點(diǎn)，也出現(xiàn)了一些好的做法，但是仍然出現(xiàn)很多不規(guī)范，很多值得完善的方面。我個(gè)人覺(jué)得這兩個(gè)掛鉤總體上理念和方向是對(duì)的，如何圍繞這個(gè)，能夠來(lái)控制，調(diào)節(jié)城市建設(shè)用地的規(guī)模，調(diào)節(jié)它增加的結(jié)構(gòu)，我認(rèn)為是保障新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的很重要的抓手。

　　第二，要探索兩個(gè)換，或者叫兩個(gè)置換，哪兩個(gè)置換呢？也是學(xué)界吵了很長(zhǎng)時(shí)間的。第一個(gè)置換，我們已經(jīng)有2.6億農(nóng)民工進(jìn)城了，我想將來(lái)有一部分可能要回去養(yǎng)老，但是相當(dāng)一部分不會(huì)再回農(nóng)村了，那總不能這樣兩套體系，長(zhǎng)期的并行吧，中國(guó)也沒(méi)有那么多的地，沒(méi)有那么多的資源來(lái)支撐。所以?xún)蓚�(gè)置換就還是要大膽的探索，以保障性住房換它的宅基地，以社保換他的承包地，我認(rèn)為完全可以選擇不同類(lèi)型、不同地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。因?yàn)橹挥羞@樣的話(huà)，當(dāng)然要循序漸進(jìn)，要充分尊重農(nóng)民的資源

　　要搞多類(lèi)型的差別化的模式，不能一刀切，但是我想也是有它的合理性在里面，只有這樣，才能夠讓農(nóng)民陸陸續(xù)續(xù)想進(jìn)城，也能夠享受到城市基本公共服務(wù)，才能把農(nóng)村的宅基地和承包地有序的退出，只有這樣才能夠在宏觀上的保證中國(guó)土地資源的平衡，這是第二個(gè)調(diào)整的方向。

　　第三個(gè)調(diào)整的方向，農(nóng)村承包土地分不同地區(qū)，要開(kāi)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，所以剛才溫教授也提到了，他講到的日本的特點(diǎn)，我本人也在日本學(xué)習(xí)過(guò)一年，我個(gè)人覺(jué)得日本有日本的特點(diǎn)，有他的道理在里面，中國(guó)我也不贊成大幅度的一刀切的規(guī)模，因?yàn)楹芏嗟胤郊炔豢尚校�也不必要。但是在以黑龍江、河南等糧食主產(chǎn)區(qū)，完全可以制訂一系列的政策來(lái)推動(dòng)農(nóng)村的承包地向種田能手去集中、集約，讓很多零敲碎打的到那去打工，這個(gè)在很多地方已經(jīng)實(shí)行了，要土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)搞了，所以我想這是第三個(gè)政策調(diào)整方向，在很多地方還是有可行之處的。

　　第四個(gè)方向，要大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地的整理，剛才我說(shuō)了，農(nóng)村用地在全國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)說(shuō)的很清楚了，我們的城鎮(zhèn)建設(shè)用地還會(huì)小幅的增加，但是我們農(nóng)村的建設(shè)用地特別是宅基地是要減少的，我們不能讓農(nóng)村的宅基地在增加，城市的保障住房用地也在增加，我們沒(méi)有那么多土地，沒(méi)有那么多人住的，所以未來(lái)農(nóng)村宅基地必須要大刀闊斧多種模式的整理，擠出空間來(lái)為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供支撐，特別是結(jié)合現(xiàn)在很多地方搞了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

　　第五個(gè)調(diào)整的方向，實(shí)化土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押和交易，什么叫實(shí)化？當(dāng)然這個(gè)觀點(diǎn)跟《土地管理法》憲法就有所觸動(dòng)了，我說(shuō)作為專(zhuān)家和學(xué)者可以探索，能否未來(lái)探索將農(nóng)村的生產(chǎn)用地確權(quán)辦證，直接所有權(quán)到農(nóng)民，讓農(nóng)民完全做主。他作為所有權(quán)的擁有者，可以直接、理直氣壯的進(jìn)行土地資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)、交易、租賃、如股等等。國(guó)家總得要保留一部分，用地可以建道路，修水利，建鐵路等等，可否通過(guò)不同的模式讓真正農(nóng)村的土地能夠政策更實(shí)化，潛力能夠挖掘出來(lái)。如果能解決這個(gè)問(wèn)題的話(huà)，那么農(nóng)村的土地就可以用來(lái)抵押，用來(lái)?yè)?dān)保，因?yàn)樗�有�?quán)在他這，他可以做抵押做擔(dān)保，就能夠解決農(nóng)民不管是創(chuàng)業(yè)還是去擴(kuò)大生產(chǎn)，解決他的資金需求問(wèn)題。

　　最后一個(gè)政策調(diào)整方向，是完善動(dòng)態(tài)普查的問(wèn)題。我們定標(biāo)準(zhǔn)，定上限已經(jīng)不適合中國(guó)這么多地方的實(shí)際了，一定要建立一套充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，能夠把農(nóng)民的收益跟土地增值的這種潛力是掛鉤的，讓農(nóng)民切切實(shí)實(shí)能夠在被征地之后，能夠讓他生產(chǎn)生活不受到影響，并且能夠得到合理的補(bǔ)償，我想這些問(wèn)題的解決應(yīng)該說(shuō)不是一朝一夕的。單個(gè)說(shuō)起來(lái)，感覺(jué)到好像不是能夠承接的，但是實(shí)際上背后牽涉到很多領(lǐng)域的工作，需要國(guó)家、中央和地方長(zhǎng)期的探索、配合和努力。我個(gè)人覺(jué)得我對(duì)中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化，對(duì)中國(guó)未來(lái)的農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)民收入提高是充滿(mǎn)了信心，我也期望農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)能夠在未來(lái)獲得更好的發(fā)展。我的報(bào)告到此結(jié)束，謝謝大家。